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山东省推进混合所有制改革的经验及对我省的启示

2020-01-13 10:47

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    前言:2015年,为顺利推进混合所有制改革,山东省国资委出台《关于支持和鼓励省管企业改革创新建立考核免责机制的意见》(鲁国资规划〔20151号),2015年底,山东省启动了58家企业混改试点工作。2017年,山东省国资委出台《关于省属国有企业混合所有制改革发挥中小股东作用的指导意见》(鲁国资〔20171号)。到2018年,混改工作基本全部完成,按照法律法规设计了规范的公司治理体系,普遍构建了“三会一层”公司治理机构,完善了公司治理运行机制,运营效率普遍提高。

山东省推进混合所有制改革的经验及对我省的启示

一、山东省混合所有制改革的主要做法

(一)一企一策分类实施混改

“两个优先”原则选择58家混改试点企业;尊重基层首创精神,二级及重要企业混改方案由省管一级企业董事会研究并报国资委备案后即可实施,省国资委不过多干预试点企业具体工作,鼓励企业根据自身实际、一企一策制定混改方案。同时,定期调研试点企业混改情况,以掌握进度、发现问题,督促企业优化方案设计;健全责任落实机制,要求推进混改工作做到总体目标、改革事项、具体举措、责任主体、考核奖惩“五明确”。

(二)优先引进战略投资者

明确要求混改企业优先引进战略投资者,以推动技术、业态、模式和管理创新。如要求试点企业将引进战略投资者作为工作重点,明确要求“产业类企业优先选择引入与企业产业布局、发展战略相匹配,产品有较强关联度,具有行业领先核心技术的战略投资者;资本运营类企业优先选择引入拥有先进发展理念和管理模式,具有较强投融资能力和资本运营能力的战略投资者”。明确的政策导向较好地引导了试点企业正确选择合适投资者,如山东高速信联支付有限公司在设计混改方案时,以引入战略投资者为首要目标,而对积极性很高的财务投资者未予考虑。重点考察投资者是否拥有企业发展所急需的金融、物流以及资本运作等资源要素、是否能在未来与企业产生协同效应,以弥补企业发展短板,提升企业核心竞争力和资本运作能力。

(三)保障中小股东权益和发挥中小股东作用的制度设计

出台《关于省属国有企业混合所有制改革发挥中小股东作用的指导意见》,重点明确如何发挥中小股东在完善公司治理结构、创新经营机制、提升运营效率、增强发展活力等方面的作用。如明确“对企业长远健康发展有较强战略支撑作用的中小股东,经全体股东协商一致,可依法在公司章程中就其股东权利做特殊约定”“鼓励实行中小股东特别表决权、累计投票制、分类表决制、关联事项回避表决制”等。这促使部分山东混改试点企业更加注重发挥公司章程的基础作用,保障中小股东知情权和参与公司决策,重点建立公平参与的资本引入机制、发挥中小股东在公司治理中的制衡作用和完善投资回报机制,中小股东依照投资比例或协议约定,按分配席位推荐董事、监事。

(四)明确员工持股的原则

对员工持股在试点范围、基本条件、基本要求和实施办法等方面做出了具体规定,明确了“依法合规、增量优先、自愿参与、合理流转”的原则,提出了试点工作目标是“构建有效激励约束机制,形成资本所有者和劳动者利益共同体,提高员工对企业长远发展的关切度以及经营管理的参与度,充分调动人才积极性、主动性和创造性,增强国有企业活力、竞争力”,针对关键岗位骨干员工实施“人在股在、人退股退、循环激励”的做法。据此,山东员工持股试点企业普遍明确持股范围为骨干员工,入股采用自愿方式,主要通过组建合伙制企业持股,出资方式为现金并由员工自行筹措,设定不少于36个月的持股锁定期,并建立股权动态调整机制。

(五)树立混改试点标杆企业以点促面

如山东交运集团混改方案设计了股权设置、员工持股、资产剥离、混改后公司治理模式、土地资产处置等一系列关键问题的解决方案,为其他企业提供了可借鉴、可参考的样本,具有代表性和示范性;推动一批改革基础较好的中小企业率先突破,改革成效激发了省属企业推进混改工作的积极性。

(六)配套机制保障混改推进

一是发起设立规模为200亿元的山东国惠改革发展基金,发挥基金杠杆效应和集聚效应,提高社会资本参与国企混改的积极性;二是搭建了山东省国资委、山东产权交易中心等四个信息发布平台,打造社会资本进出通道和交易平台;三是强化跟踪指导,定期组织专家团队,指导企业一企一策研究制定改革方案。

(七)容错机制保护和鼓励改革创新

山东国资委发布《关于支持和鼓励省管企业改革创新建立考核免责机制的意见》,规定当企业或个人因改革创新等工作出现失误受到追责时,可提出免责申请,明确了责任免除的范围、条件以及免责认定程序,同时健全了澄清保护、跟踪纠错、资料报备等配套工作机制和保障措施。容错机制激发和保护了改革者推进混改工作的积极性和勇气,使得山东推进混改工作走在全国前列。

二、对我省的启示

(一)重构国资代表机构与混合所有制企业的关系

对混合所有制企业,建议不再采取过去国企产业集团对分、子公司的管控模式,而转向以出资额为限、以公司治理为主渠道、以派出股权董事为手段的治理型管控,实现国有股东人格化,做积极股东、但不干预混合所有制企业的日常经营。如果仍然沿袭对传统国有企业的管理方式,不做出大的调整,“老体制管新体制”会制约混合所有制企业经营机制的转变。

(二)推进混合所有制改革,需要相关配套政策的跟进与完善

应利用推进混合所有制改革的机会,对土地变现、债务核销、资产评估等一些已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策进行清理,明确实施细则。如不能因为推进改革而增加企业负担,建议对混改试点企业内部股权转让等给予递延纳税政策支持。建议有关部委研究制定新的“国有企业改革土地处置和变更登记办法”,解决国有企业土地处置、变更登记、作价出资、作价入股等问题。

(三)拓宽实施员工持股试点企业的条件和范围

员工持股是国企混改的重要内容,是建立中长期激励机制和改进公司治理的重要手段。当前对员工持股仍然存在较多政策限制和认识分歧,难以适应混合所有制改革和国有企业发展实践的需要。要进一步解放思想,如扩大员工持股范围和比例、由国资监管部门事前审批转向事中和事后监管,以促进人力资本与国有资本更有效的结合。

(四)建立、完善容错纠错机制,化解改革者后顾之忧

改革意味着突破和创新、面临着挑战和风险。国家已经出台相关文件建立了“重大决策终身责任追究制度”,追责机制基本建立;中央明确要求“允许改革有失误,但不允许不改革”。此时建立并完善容错纠错机制兜底的重要性和必要性更加凸显。可以通过纪检部门、组织部门和国资监管机构联合发文等形式,明确免责条件、程序;对有争议的国企改革追责问题,建立改革申诉机制和专业评判制度。同时,在混合所有制企业有序推进市场化选聘、全面实行契约化管理和市场化薪酬制度、推行职业经理人制度,以释放“人”的积极性和激发企业活力。